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对各级人大常委会开展法律法规实施情况检查工作的思考

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      2007年1月1日,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布施行。监督法第四章对各级人大常委会有计划地对有关法律法规实施情况组织检查作了明确的规定。监督法的颁布实施,使各级人大常委会对法律法规实施情况进行执法检查有了法律依据,让执法检查成为人大常委会依法行使监督职权的一种重要方式和经常性工作,为推进依法治国发挥了重要的作用。

  一、开展法律法规实施情况检查工作的目的

  作为各级人大常委会履行监督职权的重要形式和重要手段的执法检查,对法律法规的实施情况进行检查,其主要目的有五个方面。一是可以保证国家宪法和法律法规的正确实施。二是可以保证行政权、审判权、检察权的依法正确行使。三是可以保护公民和法人的合法权益。四是可以督促法律法规实施主管机关加大执行的力度。五是可以为经济建设和社会稳定营造良好的法制环境。

  二、开展法律法规实施情况检查工作的程序

  各级人大常委会对法律法规实施情况进行检查,其工作程序一般包括制定检查计划、组织实施检查、撰写检查报告、形成审议意见、交办督办整改等几个主要方面。制定检查计划。包括对法律法规实施情况检查计划建议提出、征求意见、审议通过、社会公布等环节。组织实施检查。包括制定法律法规实施情况检查方案、发出检查通知、组织开展检查等过程。撰写检查报告。根据执法检查有关材料和人员意见建议,综合整理、修改完善,形成法律法规实施情况检查报告。报告主要包括对法律法规实施情况的总体评价、实施过程中的存在问题及原因、改进执法工作的意见建议、修改完善法律法规的建议等内容。形成审议意见。根据人大常委会会议有关书面材料和与会人员发言,归纳整理、研究修改,形成法律法规实施情况检查审议意见。交办督办整改。各级人大常委会将法律法规实施情况检查审议意见及检查报告一并交由同级“一府两院”研究处理,并对审议意见办理情况进行跟踪督办,听取整改落实情况报告。

  三、开展法律法规实施情况检查工作的内容

  各级人大常委会对法律法规实施情况进行的检查工作,一般主要是检查六个方面的内容。一是法律法规的宣传和普及情况;二是贯彻执行法律法规的步骤和措施情况;三是实施法律法规的成绩和经验情况;三是贯彻执行法律法规工作的存在问题和差距情况;四是现行法律法规的不完善或不具体的情况;五是下步贯彻执行法律法规的意见和建议情况;六是修改完善法律法规的意见和建议情况。

  四、开展法律法规实施情况检查工作的主体

  根据宪法第九十九条:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”;地方组织法第八条第一项:“县级以上的地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”,第四十四条第一项:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”;监督法第二十二条:“各级人民代表大会常务委员每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查”,第二十三条:“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或常务委员会有关工作机构具体组织实施”等国家有关法律条款规定,保证宪法和法律、法规遵守和执行是各级人大常委会的职权,各级人大常委会是开展法律法规实施情况检查工作的主体,执法检查工作由本级人大专门委员会或常委会有关工作机构具体组织实施。

  五、开展法律法规实施情况检查工作的对象

  根据宪法第五条“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律”,第一百零四条“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”等法律条款规定,一切国家机关、各政党和各社会团体、各企事业组织皆属于法律法规实施情况检查的对象,其中也包括垂直领导直属工作机构。对“一府两院”进行法律监督、工作监督是县级以上各级人大常委会的法定职权。根据监督法第五条:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法”,第二十条:“常务委员会组成人员对执法检查的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理”等法律条款规定,各级人大常委会开展法律法规实施情况检查工作的对象是同级“一府两院”及其工作部门,“一府两院”及其工作部门负责研究处理人大常委会执法检查审议意见的整改落实。

  六、开展法律法规实施情况检查工作的作用

  各级大常委会开展法律法规实施情况检查,对促进社会主义民主法制建设,推进依法治理工作,实现依法治国基本方略具有极其重要的作用。开展法律法规实施情况检查工作,具有五个方面的重要作用。第一是能够保证法律法规正确实施,维护国家法制统一;第二是能够促进“一府两院”依法行政,公正司法;第三是能够逐步解决一些社会热难问题,维护人民群众根本利益;第四是能够宣传普及法律法规知识,促进形成良好法制环境;第五是能够发现法律法规存在问题,提出修改完善意见建议。

  七、开展法律法规实施情况检查工作的问题

  根据宪法和监督法、地方组织法等有关法律规定,一些县级人大常委会在开展法律法规实施情况检查工作中还存在监督意识有待增强、监督方式有待改进、监督效果有待提高等不足,同时还存在监督法律施行不到位、执法检查工作不到位、审议意见落实不到位等问题,这些工作中还存在的不足和问题,需要不断加以完善和解决。

  监督法律施行不到位的问题。主要表现为检查计划项目的选择重点不够突出,所选项目不一定是事关改革发展稳定大局、社会普遍关注的重大问题;所选议题也不一定是本级人大常委会及其工作机构发现的突出问题、人大代表集中反映的问题。执法检查计划、执法检查审议意见及检查报告近年来也只是通过电子政务系统传给“一府两院”及其工作部门,并未通过电视台等媒体向社会公布。对有关法律法规提出修改完善建议,有些法律法规已经施行多年,明显存在需要修改完善的条款,但在执法检查过程中,多数并没有提出修改完善的意见建议。

  执法检查工作不到位的问题。一是在法律法规实施情况检查工作的准备上,有的执法检查没有系统组织学习有关法律法规,也没全面收集研究有关法律法规实施情况材料,参加检查人员也不一定都熟悉和掌握所要检查的法律法规;二是在法律法规实施情况检查工作的方式上,基本上只是看看一些事先准备现场,听听实施机关情况汇报及有关方面人员发言,也没采取走访询问、问卷调查、查阅资料等方式进一步了解情况;三是在检查法律法规实施情况检查工作的内容上,有的没有对照检查的法律法规条款,检查各项条款是否得到执行和遵守,只是按照一般工作调研进行,没有了解掌握到法律法规贯彻执行的真实情况。

  审议意见落实不到位的问题。审议意见是各级人大常委会工作机构归纳整理与会人员审议发言较为一致、较为集中的意见,是审议成果的主要体现。执法检查审议意见及检查报告交由“一府两院”后,人大专门委员会或常委会工作机构应当进行跟踪督办,深入了解审议意见整改落实情况,写出调查报告。但在实际工作当中,法律法规实施主管机关在收到审议意见及检查报告后,有的并没有进行研究,制定整改方案,采取整改措施,有的人大专门委员会或常委会工作机构也未进行跟踪督办,有时只是书面或电话通知报送审议意见办理情况报告,有的办理机关也只是随意报送一份材料了事,人大常委会也未组织在常委会上进行报告和满意度测评,致使审议意见办理没有落到实处。

  产生监督法律施行、执法检查工作、审议意见落实“三个不到位”的原因,主要有几个方面的制约因素存在。一是认识不深。不论人大常委会及其工作机构,还是“一府两院”及其工作部门,对执法检查工作重要性均存在认识不深的情况,重成绩、轻问题,重形式、轻落实等现象在一些地方的执法检查工作中普遍存在。二是学习不足。执法检查主体和检查对象对要检查的法律法规及政策措施等资料,多数情况均是检查前临时印发,也没组织集中学习,有的人员甚至不知此前还有此法律法规,有的实施机关材料内容不是反应法律法规贯彻执行情况,而是反映部门工作情况。三是时间不够。一些县级人大常委会安排执法检查一般一到两天,多数只有一天,只能简单看看、听听、议议。两月一次的常委会议题一般有三、四项以上,有时加上人事等事项,加之精简会期,半天或一天会议,作报告时间长,审议报告时间短。

  八、开展法律法规实施情况检查工作的建议

  针对县级人大常委会在开展法律法规实施情况检查工作中还存在的一些不足和问题,建议在加强学习、组织、监督,进一步提高执法检查工作的水平、质量、实效等方面下好功夫,力求使执法检查工作真正起到监督与支持,促进依法行政、司法公正,推动经济社会又好又快发展的作用。

  第一,加强学习,进一步提高开展法律法规实施情况检查工作的水平。主要是要进一步加强学习宪法和监督法、地方组织法等国家有关法律,学习纳入检查计划法律法规和党的有关方针政策,学习执法检查计划、执法检查方案、执法检查报告、执法检查审议意见及贯彻执行法律法规工作报告等报告的写作技巧和方法等。只有通过学习,了解和掌握了宪法和国家法律、党的方针和政策,以及执法检查工作的重点、目的、程序、要求等,增强了执法检查工作重要性必要性的认识,才能进一步提高做好开展法律法规实施情况检查工作的水平。

  第二,加强组织,进一步提高开展法律法规实施情况检查工作的质量。组织好准备阶段工作:制定检查具体方案,组织学习有关法律法规,收集和研究实施情况材料。组织好检查阶段工作:组织听取实施机关情况报告,多种形式了解掌握实施情况。组织好总结阶段工作:组织听取检查人员意见,总结分析实施情况,撰写和完善报告。组织好处理阶段工作:组织常委会审议好报告,归纳整理形成可操作性审议意见,交由“一府两院”研究处理。通过抓好准备、检查、总结、处理等环节,进一步提高开展法律法规实施情况检查工作的质量。

  第三,加强监督,进一步提高开展法律法规实施情况检查工作的实效。加强法律法规实施情况检查审议意见及报告交由“一府两院”研究处理之后工作监督,对涉及机关办理审议意见整改情况,要深入实际、深入群众进行了解,督促实施主管机关在规定时间书面报告整改情况并反馈意见。在常委会会议上,要安排听取主管机关关于办理审议意见报告及人大常委会调查报告,并由常委会进行满意度测评。满意度未过半数要限期整改,再行报告,对逾期不改或整改不力的要依法追究责任,进一步提高开展法律法规实施情况检查工作的实效。

  总之,要确保开展法律法规实施情况检查工作落到实处,取得实效,各级人大常委会在其组织的执法检查过程中,应该明确好执法检查的目的和意义,确定好执法检查的重点和内容,规范好执法检查的程序和环节,学习好执法检查的法律和法规,撰写好执法检查的方案和报告,归纳好执法检查的意见和建议,监督好审议意见的整改和落实,只有这样,执法检查才不流于形式,才能真正发挥出各级人大常委会依法行使监督职权的职能职责作用。